O porție de perplexitate

Data publicării: 29.11.2017
Print Friendly, PDF & Email
1,663 citiri

Valentin CONSTANTINHotărîrea 1/2017 a Plenului Curții Constituționale este firul roșu care leagă acest text de ultimul pe care l-am publicat aici. Recent, Curtea de Apel București, o instanță importantă în sistemul nostru judiciar, a decis că este competentă să judece o acțiune în anularea Hotărîrii de mai sus, acțiune aflată de fapt în mod clar în afara competențelor sale și, în general, în afara competenței instanțelor judecătorești. Chestiunea competenței face obiectul primei jumătăți a acestui text.

Speța este relativ simplă. O doamnă a chemat în judecată Curtea Constituțională în fața Curții de Apel București. Dorea să obțină suspendarea Hotărîrii 1/2017 a Plenului Curții, pînă la soluționarea acțiunii în anulare a aceleiași Hotărîri. Curtea Constituțională a contestat competența Curții de Apel, însă aceasta din urmă a respins excepția și s-a declarat competentă[1].

În a doua jumătate, voi discuta ceva diferit și, juridic vorbind, cu mult mai spectaculos, o altă chestiune in limine litis din cadrul aceluiași proces. Curtea Constituțională, reclamată fiind, a decis că ar fi potrivit să ridice excepția de neconstituționalitate a unui text din Legea contenciosului administrativ în forma a ceea ce ea numește, după părerea mea incorect, ”decizie interpretativă”[2]. În Franța, părinții noștri intelectuali în domeniul dreptului public, au numit-o ”neconstituționalitate sub condiție” [3]. Această denumire pune în lumină faptul că ne plasăm pe terenul unor decizii de neconstituționalitate virtuală sau latentă și că la noi, în România, neconstituționalitățile virtuale sînt la fel de prețuite ca neconstituționalitățile reale.

În treacăt fie spus, Curtea Constituțională a României abuzează de aceste ”decizii interpretative”. Eu cred că neconstituționalitățile virtuale nu ar trebui să facă obiectul controlului unei Curți veritabile. Acest subiect o să îl dezvolt însă cu altă ocazie.

Cum și-a justificat Curtea de Apel București competența?

Curtea de Apel urmează indicația Curții Constituționale din întîmpinare și își analizează competența ratione materiae din perspectiva naturii juridice a actului în discuție.

După o înșiruire inutilă a atribuțiilor Curții Constituționale, copiată mot à mot din Legea 47/1992 privind organizarea și funcționarea acesteia, Curtea de Apel trece la considerații mai mult sau mai puțin inspirate legate de lista atribuțiilor pe care a reprodus-o. De exemplu, califică actele juridice emise de Curtea Constituțională în exercitarea atribuțiilor ca fiind ”acte de aplicare a dreptului la o situație litigioasă sau potențial litigioasă”. Este în mod clar eronată ideea că o Curte Constituțională se ocupă de aplicarea dreptului, așa cum o fac instanțele de drept comun.

Mai afirmă că actele Curții Constituționale posedă autoritate de lucru judecat, ceea ce este de asemenea eronat. Li s-ar putea atribui, eventual, ceea ce Jean Boulouis a numit ”autoritate de lucru interpretat”. Deși, chiar și această sintagmă ar putea fi înșelătoare pentru că, în principiu, interpretarea s-ar putea să reziste pînă la apariția unui alt context în care este invocată neconstituționalitatea, iar într-un alt context judecătorii Curții Constituționale pot construi o interpretare diferită[4].

Totuși, Curtea de Apel București stabilește în mod corect că Hotărîrea 1/2017 nu este un act juridicțional, așa cum a susținut Curtea Constituțională. Însă nu din cauza ”temeiului juridic” și nici datorită ”competențelor legale ale instituției în cadrul cărora a fost emisă” nu este Hotărîrea un act jurisdicțional, așa cum crede Curtea de Apel București.  Nu este act jurisdicțional datorită obiectului său, pur și simplu. Conform obiectului său, modificarea regimului opiniilor dizidente și concurente, Hotărîrea 1/2017 este un act de procedură al Curții.

Iar ca act de procedură, Hotărîrea 1/2017 aparține activităților pe care le desfășoară Curtea în calitatea ei de putere constituțională. Pentru astfel de acte, la fel ca și pentru actele jurisdicționale, Curtea posedă imunitate de jurisdicție în fața instanțelor de drept comun.

Aici, distincția pertinentă pentru calificarea actelor administrative este distincția clasică între acta juris imperii și acta iuris gestionis. Această distincție este relevantă pentru imunitatea de jurisdicție de care se bucură actele Parlamentului și pentru imunitatea de care se bucură actele Președintelui României, de exemplu decretele sale de grațiere. Mă opresc însă aici, deoarece în această speță nu este cazul să se ajungă la teorii prea sofisticate de drept public.

Chestiunea competenței Curții de Apel București putea fi tranșată cu mult mai simplu și cu alte rezultate. Așa cum se observă cu ușurință, art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului administrativ combină în definiția actului administrativ o condiție ratione personae cu o condiție ratione materiae[5]. Ratione personae, pentru a fi calificate ca acte administrative, actele trebuie să aparțină unei autorități publice. Or, Curtea Constituțională nu intră în categoria autorităților publice și nu poate emite, ipso facto, acte administrative.

Constituția este cea care exclude Curtea Constituțională din categoria autorităților publice. Autoritățile publice sînt cuprinse la Titlul III din Constituție. Iar Curtea Constituțională este descrisă în propriul său titlu, care poartă numărul V. Evident că garantul supremației Constituției nu poate fi supus controlului unei autorități a statului, așa cum este autoritatea judecătorească. Odată stabilită absența condiției ratione personae, analiza condiției ratione materiae este superfluă. Dacă Curtea Constituțională nu este, tehnic, o autoritate publică, prea puțin mai contează dacă actul unilateral seamănă sau nu, ratione materiae, cu un act administrativ.

Nimeni nu poate să conteste că accepțiunea juridică a termenului ”autoritate publică” din Constituția României este relvantă în întreg sistemul juridic și reprezintă în sistem lex superior. Astfel, nici o lege ordinară sau organică nu ar putea atribui Curții Constituționale calitatea de autoritate publică.

Oare Curtea de Apel București consideră calificările constituționale care privesc autoritățile statului lipsite de efecte directe în sistemul juridic românesc?

Este adevărat că judecătorul nostru intern nu aplică Constituția în mod direct, pentru că cel care aplică o normă juridică în mod direct trebuie să posede în mod obligatoriu competența de a o interpreta. Deoarece competența aplicării unei norme juridice, deși este în principiu disociabilă de competența de a o interpreta, nu poate fi exercitată în absența competenței de a o interpreta. Este clar că în cazul organelor jurisdicționale interpretarea normelor juridice este realizată în scopul aplicării lor. Or, interpretarea normelor din Constituție este monopolul sau atributul exclusiv al Curții Constituționale.

Cum se conciliază atunci regula conform căreia judecătorul de drept comun nu aplică în mod direct Constituția cu afirmarea caracterului obligatoriu al conținutului conceptelor fixate prin Constituție? Regula că judecătorul de drept comun nu aplică în mod direct Constituția acoperă normele primare ale Constituției, normele care proclamă drepturi fundamentale sau care prescriu comportamente ale organelor statului[6]. Însă normele institutive ale sistemului juridic, cele care creează organe și descriu competențele lor sînt norme opozabile erga omnes, deci și judecătorului de drept comun.

El nu le aplică în sens strict, însă trebuie să le ia în considerare atunci cînd stabilește calificări juridice pentru termeni care fac parte din structura normelor legislative pe care le aplică.

Cred mai curînd că aici instanța a pus în operă versetul fundamental din biblia judecătorului legislativ: ”unde legea nu distinge, nu trebuie să distingem nici noi”. Un judecător care ar dori să lămurească dacă Curtea Constituțională face sau nu face parte dintre autoritățile publice, ar apela, probabil, în primul rînd la manualele de procedură civilă. Însă nu ar descoperi acolo nici o mențiune care să se refere la acte ale Curții Constituționale de tipul Hotărîrii 1/2017. Manualele nu operează distincțiile necesare în cadrul organelor de stat care acționează în regim de autoritate publică[7].

În legislația noastră nu există nici o normă de drept public care să excludă Curtea Constituțională din categoria autorităților publice. Așadar, Curtea de Apel a constatat că legea, sau, altfel spus, nivelul ierarhic de norme pe care ea îl aplică, nu distinge organe ale statului care nu sînt autorități publice.

Ar fi trebuit să existe această distincție în legislație?

Adagiul  ”unde legea nu distinge, nu trebuie să distingem nici noi” ar fi operativ, doar după ce s-ar demonstra că legea ar fi trebuit să distingă. Pentru că dacă legile ar distinge de amorul distincțiilor, aproape toate legile s-ar strădui să epuizeze aproape toate distincțiile. Am avea probabil cel mai precis sistem posibil, din păcate unul prea vast pentru a putea fi corect perceput. Pesimiștii ar putea susține că o legislație care respectă toate distincțiile plauzibile ar fi practic incomensurabilă, ar deveni o legislație fără sfîrșit. Este adevărat că în cazul nostru, art. 2 alin. 1 lit. c nu distinge autoritățile publice. În cazul nostru legea nici nu ar fi trebuit să distingă, atîta vreme cât distincția din Constituție face inutilă și pînă la urmă ineficace orice altă distincție?

Mai am impresia că printre juriștii noștri, în general, există o aderență puternică la ideea de drepturi și o anumită alergie la relațiile juridice denumite imunități și privilegii. Deși, ar trebui să admită că, în afara actelor care nu pot fi calificate ca acte administrative, există și o serie lungă de acte administrative care se bucură de imunitate de jurisdicție. Aceasta pe de-o parte.

Pe de altă parte, circulă în vulgata teoriei dreptului de la noi ideea că actele unilaterale se reduc la trei categorii: acte civile, acte jurisdicționale și acte administrative. În consecință, dacă un act unilateral nu este nici civil și nici jurisdicțional, așa cum se întîmplă cu Hotărîrea 1/2017, atunci el este necesarmente administrativ. Această falsă teorie instanța o partajează cu dl. Valer Dorneanu, pentru că dl. Valer Dorneanu nu s-ar fi străduit să califice Hotărîrea 1/2017 a Plenului Curții ca fiind un act jurisdicțional, dacă nu ar fi crezut în valoarea clasificării tripartite.

Ce se poate întîmpla atunci cînd teoria nu răspunde

Apărarea Curții Constituționale în proces este de două ori nefericită: după ce a ridicat în întîmpinare lipsa competenței ratione materiae a Curții de Apel București, Secția de contencios administrativ și fiscal, la primul termen de judecată, Curtea produce o puternică surpriză, de fapt o veritabilă lovitură judiciară de teatru. Invocă, așa cum am arătat, excepția de neconstituționalitate a art. 2 alin 1 lit. c din Legea 554/2004.

Așadar, Curtea Constituțională pretinde să se pronunțe ea însăși asupra unui text a cărui interpretare ar influența în mod decisiv soluția din procesul în care a făcut solicitarea. Este un exemplu clar de încercare de a încălca venerabila normă juridică exprimată de adagiul nemo iudex in causa sua (în continuare, nemo iudex) [8]. Curtea solicită de fapt să i se încuviințeze un experiment judiciar unic pe mapamond.

Nemo iudex este un principiu constitutiv al procesului judiciar, alături de principiul jura novit curia. Aceste două principii, împreună cu standardul caracterului rațional, sînt condițiile primare ale existenței procesului judiciar și reprezintă în același timp justificarea primară a validității unei jurisdicții obligatorii.

Cu alte cuvinte, nici o jurisdicție obligatorie, așa cum este cea  impusă de stat, nu este legitimă dacă funcția judiciară nu este exercitată de un terț neutru, sau dacă terțul neutru care exercită funcția judiciară nu este la adăpostul prezumției irefragabile că ar cunoaște dreptul aplicabil și dacă nu s-ar menține, pe tot parcursul, caracterul rațional al procesului judiciar.

Nemo iudex și iura novit curia sînt norme juridice care aparțin categoriei jus strictum. Pentru că sînt la origine norme cutumiare în principalele sisteme juridice ale lumii, norme pe care dreptul internațional public le-a preluat cu titlul de principii generale de drept.

Curtea Constituțională a României, fie că nu a observat incidența principiului nemo iudex, ceea ce este foarte greu de crezut, fie l-a subestimat, considerîndu-l o simplă versiune a lipsei imparțialității obiective. Probabil Curtea a considerat că nemo iudex, în calitate de principiu care s-ar referi la imparțialitatea judecătorului ar putea fi pus, la rigoare, în balanță cu ”interesul superior al neutralizării neconstituționalității legii”. Iar ca rezultat al punerii în balanță principiul care ar trebui să cedeze este imparțialitatea. Numai că, așa cum am spus, nemo iudex nu se referă la imparțialitate și se impune în raport cu orice alt considerent.

Cred că principala problemă a judecătorilor Curții Constituționale este aceea că, seduși de ideea de jus scriptum, nu au construit o teorie a principiilor de drept neînscrise în Constituție, principii care posedă, prin alte părți, o valoare constituțională sau supraconstituțională. Ei reduc Constituția, explicit sau implicit, la Constituția formală. Ce-i de făcut?

Cred că în tăcerea teoriei, nu ne rămîne decît să ne rugăm să ne salveze ”efectele reflexe ale ordinii juridice”, cum le-a numit cineva.


[1] Curtea de Apel București, Secția a 8-a Contencios administrativ și fiscal, Sentința civilă nr. 3044/2017 din 25.08.2017, dosar 5654/2/2017.
[2] Curtea a susținut că art. 2 alin. 1 lit. c din Legea 554/2004 ”este constituțional numai în măsura în care se interpretează că hotărîrile care privesc atribuțiile jurisdicționale ale Curții Constituționale sînt excluse din sfera controlului de contencios administrativ”.
[3] Vezi Ion Deleanu – Drept constituțional și instituții politice, Europa Nova, 1996, p. 465.
[4] Kelsen, autoritatea prin excelență în materie de Curți Constituționale, a tranșat mai demult chestiunea. V. Judicial Review of Legislation: A Comparative Study of the Austrian and the American Constitution, The Journal of Politics, Vol. IV, No. 2 (May 1984), p. 189. Kelsen oferă acest citat dintr-o hotărîre judecătorească americană din anul 1973:”Chestiunile constituționale sînt întotdeauna deschise examinării”.
[5] Art. 2 alin. 1 lit c din Legea 554/2004 : ”Act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
[6] Profesorul Dan Claudiu Dănișor susține că judecătorul intern ar putea să aplice în mod direct Constituția. Nu cred acest lucru și nici nu cred că aplicarea directă a Constituției de către judecătorul român reprezintă un model funcțional. V. Dan Claudiu Dănișor, Libertatea în capcanăaporii ale justiției constituționale, Universul Juridic&Ed. Universitaria Craiova, pp. 179-181 și passing, și mai recent, Competența instanțelor ordinare în domeniul justiției constituționale (I) – Contenciosul drepturilor și al libertăților, Dreptul 11/2017, pp. 67 et secq.
[7] Vezi de exemplu, M. Tăbârcă, Drept procesual civil, Vol. I – Teoria Generală, Universul Juridic, 2013, pp. 499-504 sau G. Boroi, M. Stancu, Drept procesual civil, Hamangiu 2015, pp. 177-178.
[8] Curtea de Apel a respins cererea cu o motivare care ar merita propriul ei comentariu.


Prof. univ. dr. Valentin Constantin