Codexul soluţiilor legislative neconstituţionale

Data publicării: 07.12.2016
Print Friendly, PDF & Email
3,542 citiri

Autori: prof. univ. dr. Tudorel TOADER, lector univ. dr. Marieta SAFTA


ESSENTIALS-Tudorel-Toader[1] Ideea necesității unui Codex al soluțiilor legislative neconstituționale a pornit de la o evoluție a terminologiei pe care Curtea Constituțională a României o utilizează în redactarea deciziilor pronunțate, în sensul statuării exprese, în chiar dispozitivul acestora, a constatării neconstituționalității soluției legislative stabilite prin norma supusă controlului de constituționalitate. Am evidențiat cu alte prilejuri[1] această evoluție. Identificând apoi, din deciziile prin care Curtea a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor legale, soluțiile legislative implicit sancționate, am procedat la o structurare a jurisprudenței constituționale din punctul de vedere al soluțiilor legislative neconstituționale, mai întâi cu referire la materia penală și a procedurii penale[2]. Acest demers a fost susținut de faptul că instanța constituțională a invocat, în cuprinsul unora dintre decizii, jurisprudență prin care au fost constatate ca fiind neconstituționale soluții legislative identice sau similare și a preluat considerentele care au fundamentat-o, exprimând, în mod implicit, ceea ce în ultima vreme afirmă explicit, și anume faptul că neconstituționalitatea privește o soluție legislativă, indiferent de consacrarea sa formală. Codexul soluțiilor legislative neconstituționale continuă acest demers, în scopul de a reuni, într-o singură lucrare, toate deciziile de admitere pronunțate de Curtea Constituțională de la înființare până în prezent, structurate pe materii iar, în cadrul acestora, pe soluții legislative neconstituționale. Considerăm că un astfel de Codex are rolul de a releva, poate într-un mod mai evident, efectul profund al controlului de constituționalitate, pornind chiar de obiectul său. Astfel, definiția legii îmbină criteriului formal (forma pe care o îmbracă actul din punct de vedere al tehnicii legislative) cu cel material (privitor la conținutul normativ). Ca urmare, răsturnarea prezumției de constituționalitate a legii ce formează obiectul controlului de constituționalitate va produce efecte nu doar asupra legii în sens formal, adică asupra unei anume dispoziții legale, cuprinse într-un anume act normativ, ci și asupra legii în sens material, adică asupra soluției legislative pe care actul normativ o consacră. Terminologia pe care Curtea o folosește în acest sens (neconstituționalitatea ”soluției legislative”) este menită să atragă atenția asupra conținutului normativ al textului constatat neconstituțional, în special pentru legiuitor, în scopul de a-l împiedica să adopte pe viitor dispoziții cu același conținut normativ. Din această perspectivă, apare ca fiind evident că orice decizie a Curții Constituționale prin care se examinează norme juridice prin prisma unor critici intrinseci, se referă, indiferent de terminologia utilizată de Curte, la constituționalitatea/neconstituționalitatea soluțiilor legislative, sancționând legea, deopotrivă în sens formal și material. De asemenea, Codexul evidențiază efortul Curții Constituționale de a asigura efectivitatea justiției constituționale. În mod constant, Curtea Constituțională a evocat, explicat, subliniat efectele actelor sale. Atitudinea critică față de nerespectarea lor, exprimată anterior anului 2003, a determinat modificarea cadrului constituțional de referință cu prilejul revizuirii Constituției și stabilirea expresă, prin dispozițiile art. 147 alin. (4), a caracterului general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale[3]. Întrucât și în noul cadru constituțional deciziile sale nu au fost/nu sunt întotdeauna respectate, Curtea a procedat la căutarea unor remedii în limitele competenței sale constituționale. Identificarea unor asemenea remedii s-a impus mai ales în fața unor conduite ale legiuitorului, primar sau delegat, de natură a ”activa” sau ”reactiva” soluții legislative neconstituționale, prin intermediul unor noi acte normative. Astfel, de exemplu, Curtea a subliniat și criticat soluţia aleasă de Guvern de a emite, chiar în ziua premergătoare celei în care Curtea Constituţională urma să se pronunţe asupra constituţionalităţii unei legi de aprobare a unei ordonanţe de urgenţă, o nouă ordonanţă de urgenţă prin care abroga ordonanţa de urgenţă aprobată prin lege de Parlament, dar prelua integral conţinutul acesteia, reţinând în cuprinsul deciziei pronunţate cu acel prilej că soluţia în cauză „pune în discuţie comportamentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională”[4]. Ulterior, într-o jurisprudență constantă, Curtea a statuat că adoptarea de către legiuitor a unor norme contrare celor hotărâte într-o decizie a Curții Constituționale, prin care se tinde la păstrarea soluțiilor legislative afectate de vicii de neconstituționalitate, încalcă Legea fundamentală. Într-un stat de drept, astfel cum este proclamată România în art. 1 alin. (3) din Constituție, autoritățile publice nu se bucură de nicio autonomie în raport cu dreptul, Constituția stabilind în art. 16 alin. (2) că nimeni nu este mai presus de lege, iar, în art. 1 alin. (5), că respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie[5]. De asemenea, Curtea a subliniat importanța principiului constituțional general al comportamentului loial și a stabilit că revine, în principal, autorităților publice sarcina de a-l aplica și respecta în raport cu valorile și principiile Constituției, inclusiv față de principiul consacrat de art. 147 alin.(4) din Constituție referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor instanței constituționale.[6] Prin încălcarea efectelor erga omnes ale deciziei de constatare a neconstituționalității, legiuitorul procedează într-un mod contrar comportamentului constituțional loial de care acesta trebuie să dea dovadă față de instanța constituțională și față de jurisprudența acesteia. Întrucât respectarea jurisprudenței Curții Constituționale constituie una dintre valorile care caracterizează statul de drept, obligațiile constituționale care rezultă din jurisprudența instanței constituționale circumscriu cadrul activității legislative viitoare; or, prin adoptarea unei soluții legislative similare cu cea constatată, în precedent, ca fiind contrară dispozițiilor Constituției, legiuitorul acționează ultra vires, încălcându-și obligația constituțională rezultată din art. 147 alin. (4)[7]. Întreaga jurisprudență prezentată conturează principiul potrivit căruia „o soluție legislativă declarată neconstituțională nu poate fi reluată prin intermediul unui alt act normativ”, concluzie susceptibilă de circumstanțieri numai în situațiile schimbării de context general, prin jocul factorilor de configurare a dreptului. Constatarea neconstituționalității soluțiilor legislative constituie și un demers subtil prin care toți destinatarii deciziilor Curții sunt chemați, în virtutea obligației de loialitate constituțională, să dea eficiență prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituție, privitor la efectele deciziilor Curții Constituționale, în litera și spiritul acestora. Este știut că instanța constituțională se pronunță la sesizare, neputându-se investi singură cu controlul de constituționalitate al unor acte normative[8]. Constatând însă neconstituționalitatea soluțiilor legislative, Curtea ”invită” practic, la ”asanarea” sistemului legislativ de acele dispoziţii care cuprind sau reiau soluţii legislative constatate ca fiind neconstituţionale. Controlul de constituționalitate transcende astfel cadrului strict al limitelor sesizărilor adresate Curţii, vizând, indirect, orice altă normă care cuprinde sau va cuprinde aceeași soluție legislativă. Din această perspectivă, Codexul oferă un veritabil ghid de aplicare a deciziilor Curții Constituționale, pentru realizarea dezideratului constituționalizării dreptului, ca dimensiune a principiului statului de drept, consacrat de art.1 alin. (3) din Constituție. Avem în vedere în principal legiuitorul, primar sau delegat, care este dator să elimine soluțiile legislative constatate ca fiind neconstituționale cuprinse în legislația în vigoare, prin modificarea/abrogarea acestora, și, de asemenea, să aibă în vedere ca, la adoptarea actelor normative, să nu reia o soluție legislativă declarată neconstituțională, cu excepția situației în care are loc o schimbare a contextului socio-economic. De altfel, și Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative stabilește obligația legiuitorului ca în activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ să examineze practica Curții Constituționale în acel domeniu, practica instanțelor judecătorești în aplicarea reglementarilor în vigoare, precum și doctrina juridică în materie (art. 21). Considerăm că nu întâmplător legiuitorul a utilizat formula foarte generală de ”practică” a Curții Constituționale, ratio legis fiind aceea a unei documentări cât mai complete, în sensul pe care instanța constituțională îl are în vedere atunci când se referă la ”soluții”, iar nu la ”dispoziții” neconstituționale. Avem în vedere și instanțele de judecată, care pot și ar trebui să sesizeze, din oficiu, Curtea Constituțională în cadrul litigiilor aflate pe rolul acestora, în situația în care au de făcut aplicarea, în legătură cu aceste litigii, a unor dispoziții legale care nu au fost constatate ca fiind neconstituționale (în sens formal), dar care consacră în mod evident o soluție legislativă constatată ca fiind neconstituțională (în sens material). Întrucât neconstituționalitatea privește legea deopotrivă în sens material și formal, soluția în astfel de situații este sesizarea Curții Constituționale, singura competentă să realizeze controlul de constituționalitate. Altfel spus, chiar dacă o instanță de judecată apreciază că legea aplicabilă litigiului cuprinde o soluție legislativă constatată ca fiind neconstituțională, nu o va putea înlătura de la aplicare, ci va trebui să sesizeze Curtea Constituțională pentru a se pronunța asupra soluției astfel cum este consacrată de dispozițiile legii în cauză. Aceasta întrucât prevederile exprese ale art. 147 alin. (1) din Constituție stabilesc încetarea efectelor juridice ale dispozițiilor din legile și ordonanțele constatate ca fiind neconstituționale, iar nu a soluțiilor legislative constatate ca fiind neconstituționale[9]. Textul de lege, în sens material și formal, astfel cum a fost identificat în dispozitivul deciziei Curții Constituționale își încetează efectele juridice. Aceeași soluție legislativă, consacrată în alt act normativ decât cel ce a format obiectul controlului de constituționalitate, își păstrează prezumția de constituționalitate, care nu poate fi răsturnată decât printr-o nouă decizie pronunțată de Curtea Constituțională, sesizată în acest scop. Deoarece identificarea soluțiilor legislative, prin prisma jurisprudenței Curții Constituționale, presupune adesea un complicat demers de interpretare, aprecierea cu privire la incidența acestei jurisprudențe în privința unei norme care nu a fost constatată ca fiind neconstituțională în sens formal și, în consecință, a necesității sesizării Curții Constituționale, este în marja de apreciere a instanțelor de judecată, datoare să facă interpretarea și aplicarea art. 147 alin. (4) din Constituție, referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale, în spiritul obligației de loialitate constituțională, ce le incumbă deopotrivă. Avem în vedere orice subiect de drept căruia Constituția și legea îi oferă calitatea de a sesiza Curtea Constituțională să se adreseze instanței constituționale. Odată circumstanțiată o anume soluție legislativă neconstituțională, este mult mai ușor să se identifice în actele normative și să se motiveze sesizarea formulată, cu referire la precedentele constituționale identificate. Nu în ultimul rând, avem în vedere instanța de jurisdicție constituțională, care este ținută deopotrivă  să respecte propriile decizii, în unitatea lor dată de considerente și dispozitiv, revirimentul jurisprudențial în cazul constatării neconstituționalității unei soluții legislative fiind admisibil numai în cazul unei schimbări de context general, prin același joc complex al factorilor de configurare a dreptului.   Codexul soluțiilor legislative neconstituționale relevă, în esență, efectele deciziilor Curții Constituionale în sens sancționator și preventiv, consecvența și continuitatea jurisprudenței constituționale, aspecte concrete ale obligației de loialitate constituțională a autorităților publice și a tuturor subiecților de drept, dar și ceea ce am putea numi “opera negativă” a legiuitorului, scrisă prin fiecare legiferare care a încălcat principiile și dispozițiile constituționale.


[1] T. Toader, M. Safta, Dialogul judecătorilor constituționali, Ed. Universul Juridic, București, 2015, pp. 33-35. [2] T. Toader, M. Safta, Soluții legislative neconstituționale consacrate prin Codul de procedură penală de la 1968, Revista de drept constituțional nr. 2/2016, pp.169-195. [3] Pe larg, T. Toader, M.Safta, Evoluția constituționalismului în România, în Revista de drept constituțional nr. 1/2015. [4] Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009. [5] A se vedea Decizia nr. 1.018 din 19 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 22 iulie 2010, Decizia nr. 195 din 3 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 18 aprilie 2013, Decizia nr. 463 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 704 din 25 septembrie 2014, paragraful 38, sau Decizia nr. 895 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 4 februarie 2016, paragraful 25. [6] A se vedea, cu privire la înțelesul principiului comportamentului loial al autorităților publice, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012, sau Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015, paragraful 30. [7] A se vedea Decizia nr. 895 din 17 decembrie 2015, precitată, paragraful 26. [8] Constituția și Legea nr. 47/1992 stabilesc un control ”din oficiu” al Curții în cazul inițiativelor de revizuire a Constituției și a legilor de revizuire a Constituției adoptate de Parlament; așa cum am arătat însă și cu alte prilejuri, aceasta nu are semnificația unei autosesizări a Curții, ci a faptului că, în cadrul acestor atribuții, controlul său nu este ținut de limitele unei sesizări, fiind circumstanțiat  de însăși normele constituționale referitoare la revizuirea Constituției. [9] ”Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept”.


Prof. univ. dr. Tudorel TOADER Lector univ. dr. Marieta SAFTA